FRANCE - Aménagement de l’espace économique


FRANCE - Aménagement de l’espace économique
FRANCE - Aménagement de l’espace économique

L’aménagement de l’espace économique d’un pays recouvre, plus ou moins confusément, deux notions: le déploiement à travers le territoire d’un certain nombre d’activités d’entraînement en vue d’harmoniser les possibilités locales de développement; le remodelage des circonscriptions économiques afin de créer des supports adaptés à une expansion décentralisée. À la première conception se rattache la politique d’aménagement du territoire, à la seconde la régionalisation.

L’une et l’autre se sont trouvées intimement liées, en France, au cours du dernier quart de siècle, et ont provoqué des transformations profondes dans le paysage politico-économique. Mais alors que l’aménagement du territoire devenait rapidement une réalité opérationnelle et une totalité conceptuelle, grâce notamment à l’action de la D.A.T.A.R. (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), créée en 1963, la régionalisation, freinée par des préjugés historiques, des affrontements idéologiques, ou l’invocation d’obstacles techniques, a tardé à se concrétiser. Elle n’est d’ailleurs ni achevée ni homogène.

Pourtant, elle est la pièce maîtresse de l’organisation spatiale d’un pays. Non seulement elle apporte à la réorientation des activités une assise institutionnelle, mais elle permet d’appréhender, dans leurs véritables dimensions, les potentialités d’une contrée et d’établir des stratégies de développement. Enjeu préférentiel de la décentralisation et de la déconcentration des pouvoirs, elle apparaît aussi au centre du débat européen. Les principaux concurrents communautaires ont, en effet, donné à leurs régions une consistance et une vocation qui les préparent à l’ouverture des frontières.

Le problème de la régionalisation, en France, est alors de savoir si elle peut surmonter des fondements controversés et une structure ambiguë, pour se situer dans une perspective de compétitivité.

1. Des fondements controversés

L’idée d’un réaménagement spatial a une double origine: l’excès de centralisme s’est avéré préjudiciable à un État moderne, et la création de régions est apparue souhaitable pour canaliser les forces d’expansion nouvelles. Mais, longtemps, ces motivations furent combattues et le demeurent partiellement.

Un excès de centralisme préjudiciable à un État moderne

Cinq siècles de centralisation des pouvoirs ont abouti à de graves déséquilibres entre la région parisienne et le reste du territoire. Même s’ils ont changé récemment de nature, ils demeurent importants.

Les mécanismes centralisateurs

Le mouvement d’attraction qui a focalisé sur une seule région l’essentiel de l’appareil directionnel de l’État n’est pas le résultat de données naturelles ou la conséquence d’une fatalité qui pèserait sur les autres régions. Il découle d’orientations politiques, administratives et économiques qui ont progressivement forgé le ressort de l’organisation territoriale française.

Politiquement , le phénomène centralisateur a pris naissance avec la création même de la nation (tabl. 1). Mais, si l’unité du pays est intervenue plus tôt qu’en Allemagne ou en Italie, elle n’en est pas moins issue de luttes souvent plus profondes et durables. C’est en niant, en quelque sorte, les particularismes provinciaux, incarnés par les grands féodaux, en les dépassant par le jeu d’annexions successives, que le pouvoir royal s’est finalement affirmé.

Pour consolider l’unité chèrement acquise, mais demeurée longtemps fragile, les rois de France se sont appuyés, d’une part, sur les franchises communales, d’autre part, sur une armature centralisée. Constamment ils se méfièrent des provinces. Ainsi, en 1467, aux états généraux de Tours, Louis XI restreint les pouvoirs féodaux et confirme les privilèges accordés aux corporations urbaines. Puis, après la forte extension du territoire national aux XVe et XVIe siècles, Richelieu institue, en 1635, des intendants royaux représentant le Conseil du Roi en province. Par l’édit de 1683, Louis XIV leur confère des compétences étendues en matière de justice, police et finances. Mais, sous le règne de Louis XVI, les critiques adressées au système de l’intendance conduisent Turgot, puis Necker, à proposer la création d’assemblées provinciales pour ajuster les contributions financières locales aux demandes du pouvoir central. Dès lors, un double courant marquera la vie politique française jusqu’au XXe siècle et prendra la forme d’une opposition entre «jacobinisme», partisan d’une démocratie centralisatrice, et «girondisme», hostile à une prépondérance de la capitale.

La Révolution de 1789, en faisant triompher l’idéologie unitaire des jacobins, consacrera la tendance centripète de l’organisation étatique. Une loi consulaire du 28 pluviôse an VIII (17 févr. 1800), notamment, instaure des préfets, hauts fonctionnaires aux charges importantes, successeurs des intendants royaux et véritables délégués du gouvernement dans les départements. Secondés par des sous-préfets dans les arrondissements, et en partie par les maires dans les communes, ils constituent la clé de voûte efficace d’un État centralisateur dont l’Empire affinera et systématisera les institutions. Elles se prolongeront jusqu’à nos jours.

Mais, parallèlement, le concept de liberté locale, lui aussi traduction d’une longue évolution historique remontant aux franchises communales, restera vivace. Il se trouvera renforcé, au XIXe siècle, par le développement des villes et l’accession de la bourgeoisie au pouvoir. Après la révolution de 1830, les conseils municipaux et généraux seront élus au suffrage restreint. À l’issue de la Commune de Paris, en 1871, les maires et les présidents de conseils généraux seront eux-mêmes élus au sein de leurs assemblées respectives. Ainsi se constituera le second volet de la dialectique, concrétisé par les lois des 10 août 1871 et 5 avril 1884, qui établissent le régime juridique des départements et des communes. Toutefois, ces collectivités locales resteront soumises à la tutelle du pouvoir central par l’intermédiaire des préfets. En fait, pour éviter l’accroissement de tensions internes, qui auraient pu remettre en cause l’unité nationale, les gouvernements successifs ont privilégié le centralisme politique, laissant peu de pouvoirs aux entités intermédiaires entre l’État et les citoyens.

L’organisation administrative issue de ce processus historique en porte évidemment l’empreinte. Les conceptions de l’État central se sont définies selon trois principes directeurs: unifier l’action administrative et réglementaire, ce qui a conduit à homogénéiser l’ensemble des activités sociales du pays, laissant peu de place aux tentations fédératives ou particularistes; arbitrer entre les collectivités, les groupes humains et les intérêts particuliers, ce qui a comporté la coordination des initiatives, et a réservé à l’État le privilège de définir l’intérêt général; organiser en sa faveur le contrôle de l’expertise technique et économique, ce qui lui a assuré, en fait, le pouvoir de fixer la rationalité.

Ces principes se sont traduits par une forte emprise de l’autorité centrale sur la société locale. La tutelle des départements et des communes n’a pas favorisé leur autonomie de gestion et ne leur a guère laissé la possibilité de grandes initiatives. L’absence de pouvoir fiscal vraiment autonome et suffisamment étendu a, en outre, accentué leur dépendance financière. Psychologiquement, enfin, l’attitude des responsables locaux, entérinant les contraintes, a renforcé cette orientation. Leur efficacité s’est souvent mesurée à la possibilité d’accéder personnellement à l’appareil gouvernemental. Ils ont donc été incités à cumuler les mandats, cependant que leurs réalisations étaient plus souvent obtenues par le concours direct de l’État que par l’effort propre de leurs mandants.

Sur le plan économique , le courant centralisateur s’est manifesté par l’aménagement des liaisons, l’attirance des fonctions structurantes et la concentration de la recherche. L’organisation en étoile des chemins de fer, du réseau routier et des lignes aériennes, en faisant de Paris, qui n’est pas le centre géométrique de la France, le point de convergence de toutes les communications, et par conséquent des flux d’échanges, lui a permis d’établir sa supériorité dans les secteurs industriels et tertiaires et de constituer une attraction économique permanente. Conséquence de ce drainage: la suprématie financière de la capitale s’est affirmée, les grandes banques ayant intérêt à y implanter leur principal centre de décision. Au surplus, deux dispositions fiscales ont accéléré l’implantation à Paris des sièges sociaux: l’imposition des sociétés dans la ville du principal établissement, et la technique de l’impôt de répartition, qui tend à diminuer par tête d’habitant à mesure que le nombre de contribuables augmente. Beaucoup d’entreprises se sont, en effet, fixées logiquement dans la région parisienne, à proximité d’une zone de grande consommation et d’échanges. Elles y ont provoqué l’abaissement de la pression fiscale individuelle qui, à son tour, a attiré de nouveaux entrepreneurs. Ainsi s’est déclenché un processus cumulatif d’allégement des impôts personnels et d’accroissement des ressources collectives, qui a permis de renforcer les équipements d’accueil et la séduction qu’ils représentent. Cette accumulation des données a trouvé son parallèle dans le domaine intellectuel. À la tradition historique de haut lieu de la pensée, Paris a ajouté, en raison de l’absence d’autonomie pédagogique et financière des universités provinciales, une concentration des moyens universitaires et de recherche.

Un effet d’entraînement s’est alors produit dans chaque grand secteur de la société française, qui a rétroagi sur les autres, créant un pouvoir attractif à multiples facettes. Malgré une certaine érosion, due à l’effet du temps, il demeure important et a créé des différences de potentialités considérables entre parties d’un même territoire.

Les différences de potentialités

Jusqu’en 1975 environ, la région parisienne concentrait l’essentiel des facteurs quantitatifs et qualitatifs de l’expansion. Grâce à la politique d’aménagement du territoire, un certain rééquilibrage s’est effectué au profit de la province. Il n’y a plus «Paris et le désert français». Une translation partielle des activités et des hommes, du Nord vers le Sud, s’est opérée et l’écart entre les régions prospères et celles qui ne le sont pas s’est amenuisé. À proprement parler, il n’existe plus de régions vraiment pauvres, mais, au sein de chacune d’elles, des pôles forts et des zones de «conversion». Cela ne signifie cependant pas que les décalages premiers aient disparu.

Sur le plan quantitatif , en effet, l’agglomération parisienne comprend toujours près du cinquième de la population française. Mais, alors que Rome est à peine plus peuplée que Milan, que Berlin l’est deux fois plus que Hambourg ou Munich, que Londres a le triple d’habitants de Birmingham ou de Manchester, l’agglomération de Paris est neuf fois plus importante que celle de Lyon, de Marseille ou de Lille-Roubaix-Tourcoing. C’est une situation unique, du moins en Europe.

Par ailleurs, la région parisienne produit plus du quart de la valeur ajoutée globale de la France (27 p. 100), alors que les régions les plus développées après elle n’atteignent que 9,1 p. 100 (Rhône-Alpes) et 6,5 p. 100 (Nord - Pas-de-Calais), les moins favorisées ne dépassant pas 1,8 p. 100 (Franche-Comté) et 1,4 p. 100 (Limousin). On trouverait la même disproportion dans les recettes perçues par le budget général de l’État: 40 p. 100 proviennent d’Île-de-France, 8 p. 100 de Rhône-Alpes, 6 p. 100 du Nord - Pas-de-Calais, 1 p. 100 de Franche-Comté. Les écarts demeurent considérables et le desserrement de la région parisienne reste lent (tabl. 2).

Plus préoccupants sont les décalages qualitatifs , car non seulement ils portent sur les ressorts de la croissance, mais encore vont-ils en s’amplifiant. Principal foyer administratif, industriel, tertiaire et culturel du pays, Paris s’est acquis une prédominance dans les fonctions de commandement qui dépasse largement son rôle de capitale. Ainsi, s’agissant des centres de décision du secteur public, il est à remarquer que, pour cent agents du pouvoir central, la France dispose seulement de soixante agents des collectivités locales (chiffres de 1990, hors postes et télécommunications) alors que la Grande-Bretagne en possède cent vingt-cinq et les États-Unis d’Amérique deux cent dix. Au sein même de l’administration de l’État, le quart des fonctionnaires exerce en région parisienne, et si l’on se rappelle que 90 p. 100 des anciens élèves de l’E.N.A. sont en poste à Paris, et pèsent, d’ailleurs par légitime vocation, d’un poids assuré dans les prises de décisions administratives, on mesure le degré de centralisation effective atteint dans la fonction publique.

Le secteur privé présente un profil identique. Ainsi, les trois quarts des sièges sociaux des entreprises industrielles de plus de deux mille salariés sont situés en Île-de-France et la moitié des emplois provinciaux dépendent de sociétés qui y ont leur siège. Le secteur bancaire y possède près de 50 p. 100 de ses effectifs et y octroie un volume de crédits équivalant à la moitié du total national. En fait, avec un degré d’autonomie de 97 p. 100 et un coefficient d’influence extérieure de 59 p. 100, cette région est de loin la plus indépendante et la plus tournée vers l’extérieur. À titre de comparaison, le degré d’autonomie moyen des autres régions n’est que de 57 p. 100 et leur influence extérieure de 10 p. 100 (d’après le ministère de l’Industrie).

Plus important encore, l’essentiel des organes de décision qui commandent l’avenir est regroupé à Paris: 60 p. 100 des chercheurs industriels, 50 p. 100 de ceux du secteur public, 50 p. 100 des ingénieurs, 31 p. 100 des étudiants et la quasi-totalité des institutions à vocation prospective, comme la Direction de la prévision au ministère des Finances, l’Institut national de la statistique et des études économiques, la Délégation à l’aménagement du territoire, le Commissariat au plan. L’omnipotence de la capitale est telle que bien des chefs d’industrie, des universitaires, chercheurs ou hauts fonctionnaires, ont le sentiment qu’il n’y a de véritable épanouissement professionnel, de pleine réalisation de la personnalité et, partant, de dynamisme véritable qu’à Paris.

Les effets du centralisme

Les déséquilibres auxquels a conduit une centralisation excessive sont de trois ordres: moins-value économique, distorsions humaines, handicap fonctionnel.

L’expansion maximale de l’économie nationale a, en effet, été longtemps entravée tant par l’hypertrophie de son centre que par l’atrophie de son contour. Il est évidemment impossible de quantifier le «manque à gagner» résultant de cet état de fait. Mais l’exemple des pays décentralisés, comme l’Allemagne fédérale ou les États-Unis, montre qu’une mise en valeur mieux harmonisée du territoire et l’existence de pôles de développement diversifiés favorisent une plus grande croissance. Les analyses théoriques exposées plus loin le confirment. Par ailleurs, la concentration n’a pas apporté aux habitants les meilleures conditions de vie, partagés qu’ils étaient, et demeurent pour beaucoup, entre les attraits d’un univers fonctionnel et les vertus d’un cadre de vie proche de la nature. Enfin, l’efficacité de l’organisation administrative elle-même a pâti d’une telle situation, à cause de la complexité des procédures, de la lenteur des circuits décisionnels et de l’anonymat des responsabilités.

Un État moderne se devait de remédier à ces effets négatifs de la centralisation, dans le même temps où des motivations positives l’y incitaient.

L’émergence de forces d’expansion nouvelles

Depuis quelques décennies, des mutations économiques importantes se sont produites et l’évolution doctrinale a ouvert de nouveaux horizons à la croissance décentralisée.

Les mutations économiques

Le paysage économique français a d’abord été profondément modifié par le renouveau démographique . Longtemps stagnante, la population du pays s’est accrue de quinze millions d’habitants depuis la Libération, pour atteindre 57,5 millions au 1er janvier 1993, progressant de près de 40 p. 100. Il s’est ensuivi un rajeunissement considérable du «potentiel humain», accentué par une forte immigration étrangère, le rapatriement d’un million de Français d’Algérie et le transfert vers les villes d’une grande quantité de jeunes ruraux. Les conséquences directes de cette évolution sur les besoins en équipements ont été considérables (logements, locaux scolaires, hôpitaux, crèches...); celles sur l’emploi n’ont pas été moindres, portant la marque d’un chômage difficile à contenir.

Aidées par l’essor prodigieux des technologies avancées (informatique, télématique, audiovisuelle) et subissant profondément l’influence du modèle anglo-saxon, les nouvelles générations ont, par ailleurs, eu tendance, beaucoup plus que les précédentes, à s’affranchir du comportement économique traditionnel et à introduire, dans la vie sociale, des motivations et des façons d’agir «modernistes»: priorité donnée à la consommation, satisfaction immédiate des besoins «mécaniques» (électroménager, transports individuels), achats à crédit, mobilité, travail de la femme. La remise en cause conventionnelle a pénétré tous les milieux et atteint tous les secteurs d’activité.

C’est ainsi que l’agriculture, temple du traditionalisme, longtemps immuable et repliée sur elle-même, s’est trouvée touchée de plein fouet par l’accélération du progrès technique. On a assisté à la disparition progressive de la petite ferme familiale, fondée sur la polyculture et l’autoconsommation, et à la mécanisation poussée des exploitations, jumelée avec l’adoption de méthodes culturales nouvelles. L’individualisme a fait place à une organisation professionnelle collective, grâce au développement des coopératives, des sociétés d’aménagement foncier et des fédérations nationales d’agriculteurs.

Évidemment, le renouveau s’est manifesté aussi dans les secteurs industriels et les services, affectant par là même le milieu urbain. Il suffit de rappeler la puissante expansion des années soixante, qui a vu le taux de production industrielle s’accroître de 80 p. 100 entre 1963 et 1975 pour doubler en 1985 (sur la base de l’indice 100 en 1938, la production industrielle est passée de 279 en 1963 à 505 en 1974 et à 557 en 1985). Quant au secteur tertiaire, il représente maintenant plus des deux tiers de la valeur ajoutée nationale. Par ailleurs, il n’y a pratiquement plus, en province, de villes assoupies. Beaucoup de cités importantes, ou moyennes, ont connu un rythme de développement supérieur à celui de la capitale. Certes, Paris intra-muros a une population en légère régression, mais l’Île-de-France, qui accueille désormais le trop-plein parisien, n’a augmenté que de 19 p. 100 entre 1962 et 1982, alors que, dans le même temps, Montpellier progressait de 69 p. 100, Laval de 37 p. 100. La nécessité d’un changement dynamique s’est emparée des éléments moteurs du développement local, qu’il s’agisse des responsables publics ou privés. Il y a peu de régions où l’on n’observe pas une transformation des mentalités et l’émergence d’un esprit de compétitivité nouveau.

La troisième transformation provient des relations économiques internationales . Le Marché commun du charbon et de l’acier, celui de l’agriculture et, désormais, l’ouverture complète des frontières à l’intérieur de la Communauté européenne (espace européen unique) ont accru brusquement la concurrence étrangère et rendu vulnérable toute structure archaïque ou figée. Le cadre nouveau des relations économiques nécessite une grande compétitivité de l’appareil productif, qui doit progressivement éliminer les modes de fabrication sclérosés. Au protectionnisme mental doit se substituer un dynamisme ouvert. Les impératifs du monde extérieur confirment donc l’opportunité de la conversion de l’économie française.

L’évolution doctrinale

La pensée philosophique et la pensée économique contemporaines ont marqué une certaine évolution dans l’approche de la décentralisation des pouvoirs.

Au XIXe siècle, et jusqu’au milieu du XXe, les principaux courants politiques avaient des positions assez antinomiques sur le concept de décentralisation. Pour les conservateurs, avec Barrès et Maurras, cette orientation devait permettre de renforcer le respect des solidarités sociales traditionnelles (familles, communautés de base, terroirs géographiquement spécifiques ou comportant une homogénéité ethnique). Pour les réformateurs, comme Taine, elle devait rendre le fonctionnement de l’appareil étatique plus efficace en rapprochant les instances de pouvoir du lieu où s’expriment les besoins sociaux. Le centre gouverne, le local administre. L’autorité de l’État ne doit pas se confondre avec l’omnipotence, prélude à l’impotence. Quant aux socialistes, avec Proudhon notamment, ils considéraient que la décentralisation favorisait l’innovation et l’expérimentation politique et économique à la base, c’est-à-dire au stade communal. Mais l’État central devait garder un rôle important dans l’orientation politique et la conduite de l’économie. La parenté restait étroite avec l’inspiration jacobine. En revanche, la pensée politique libérale, défendue en particulier par Tocqueville, voyait dans la décentralisation le moyen d’instaurer une meilleure harmonie des centres décisionnels au sein de la société civile. Les pouvoirs locaux devaient contrebalancer celui de l’État qui, sinon, tend à devenir absolu. La décentralisation apparaissait comme une condition de la liberté du citoyen face à l’État.

Dans la seconde moitié du XXe siècle, le jacobinisme des socialistes s’est quelque peu édulcoré et la pensée libérale, sous l’action notamment de J. F. Gravier (Paris et le désert français , 1947), R. Aron (Dix-Huit Leçons sur les sociétés industrielles , 1965), O. Guichard (Aménager la France , 1965), a prévalu. Un certain «consensus» s’est instauré pour considérer la décentralisation comme utile au franchissement d’une étape nouvelle de la démocratie. Mais il faut reconnaître que, dans l’ensemble, son inspiration fut plus politique que doctrinale.

La pensée économique a subi une évolution semblable. Dans les années soixante, la question se posait de savoir si la maximalisation du revenu national pouvait provenir plus naturellement de la création d’un certain nombre de pôles de développement répartis sur le territoire que d’un centre unique de croissance, fût-il le seul à vocation internationale. La constitution de foyers d’expansion régionaux ne nécessitait-elle pas la présence d’un certain nombre de complémentarités économiques locales, qu’un pays de taille moyenne ne pouvait fournir, du moins si l’on considère qu’elles devaient atteindre une dimension concurrentielle comme Hambourg ou Francfort, Liverpool ou Glasgow. La disproportion considérable qui existe, en France, entre l’agglomération principale et les éventuelles métropoles d’équilibre ne conduirait-elle pas, au départ, à «démanteler» en partie la première au profit des secondes, pour jeter les bases d’une croissance décentralisée valable? Il pouvait s’ensuivre un affaiblissement du potentiel national.

Certains économistes, comme F. Perroux dans L’Économie du XXe siècle (1964) et J. R. Boudeville dans L’Espace et les pôles de croissance (1968), montrèrent alors que la décentralisation des activités d’entraînement et la création de pôles de croissance régionaux pouvaient être des facteurs de dynamisme de l’économie nationale. La politique d’aménagement du territoire s’en inspira et provoqua le transfert en province d’organismes de recherche, d’activités tertiaires de pointe, comme l’électronique, ou de grosses unités industrielles, notamment automobiles. Huit métropoles d’équilibre furent créées: Lille, Metz-Nancy, Strasbourg, Lyon - Saint-Étienne - Grenoble, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes, auxquelles furent assimilées ensuite Rennes, Clermont-Ferrand, Dijon et Nice.

Il est difficile de se prononcer sur l’application, en France, de la théorie des pôles de développement. L’expérience n’a pas encore été menée à son terme et les comptabilités économiques régionales ne sont pas encore assez élaborées pour permettre des comparaisons édifiantes. Cependant, deux constatations s’imposent. D’une part, la valeur ajoutée par habitant a crû plus vite dans certaines régions périphériques, notamment dans le Sud, que dans l’agglomération parisienne, ce qui peut signifier un certain transfert du dynamisme économique. D’autre part, la croissance du produit national brut a suivi, depuis les années soixante, une courbe à peu près régulière et ne semble pas affectée par la politique de polarisation régionale.

C’est donc à la fois pour inverser les orientations centripètes séculaires et canaliser les tendances centrifuges nouvelles que l’on s’est orienté vers la création de régions. Mais le projet fut long et difficile à réaliser.

La création hésitante des régions

Avant de s’affirmer concrètement, dans les années quatre-vingt, le mouvement de décentralisation a connu plusieurs étapes.

L’option régionale

Le choix de la circonscription d’accueil n’était pas évident. La décentralisation aurait pu s’opérer au profit des départements, qui constituent l’assise de l’appareil administratif territorial français et bénéficient de deux institutions clés qui ont fait la preuve de leur efficacité: l’organisation préfectorale et la représentation élue des communes au conseil général. Ces structures pouvaient avoir vocation à accueillir, dans un certain nombre de domaines, les délégations de compétences. Or il semble que l’on ait d’abord voulu chercher, pour l’octroi de nouveaux pouvoirs locaux, un cadre moins traditionnel, ou moins engageant pour les administrations centrales. De plus, les velléités d’organisation européenne pouvaient être l’occasion de créer des aires de responsabilités mieux en harmonie avec les grandes divisions territoriales que l’on pressentait. Enfin, les préventions antérieures contre les régions s’étaient estompées. L’évolution nationale, la cohésion des institutions, les traditions d’unité avaient été telles, durant la première moitié du XXe siècle, que l’on pouvait désormais envisager une décentralisation des pouvoirs sans craindre les séparatismes régionaux.

La région expérimentale

Dans la période allant de la Libération à 1964, la régionalisation fut d’abord un alibi. Le projet de création des provinces, élaboré en 1941 par le Conseil national de Vichy, et celui des quarante-cinq grands départements, imaginé par Michel Debré en 1945, n’ayant pas abouti, on assiste à l’éclosion de prémices ponctuelles.

Une loi du 21 mars 1948 institue des inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire (I.G.A.M.E.), neuf au total, successeurs des commissaires régionaux de la République nommés à la Libération, et dont le rôle est de coordonner, dans le cadre des régions militaires, l’action de l’autorité civile de police et celle de l’armée lorsqu’il est fait appel à elle pour le maintien de l’ordre intérieur. C’est, en quelque sorte, la première autorité régionale coordinatrice sur laquelle viendront, par la suite, se greffer, petit à petit, les pouvoirs économiques. Ainsi, en 1954, les comités régionaux d’expansion, dus à l’initiative privée, sont officiellement agréés. Puis un décret du 30 juin 1955 crée vingt et une régions économiques de programme et un autre du 7 janvier 1959 les transforme en circonscriptions d’action régionale, cadre obligatoire et unique de l’action décentralisée. Dans chacune d’elles, une conférence interdépartementale réunit les préfets, sous la présidence de l’un d’eux, appelé coordonnateur, pour émettre un avis sur la préparation des plans régionaux de développement, après avoir consulté les comités régionaux d’expansion.

À l’échelon national, le gouvernement se dote, en 1963, des moyens de mener une politique régionale cohérente en créant, d’une part, la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, chargée d’harmoniser les actions entreprises dans les régions et de donner l’impulsion nécessaire à leur développement moderne, et, d’autre part, la Commission nationale d’aménagement du territoire, associant à la définition des grandes lignes de la politique d’aménagement les représentants des activités professionnelles, des syndicats ouvriers et des régions. L’institution régionale reste donc largement consultative.

La région organisée

À partir de 1964, la région expérimentale cède le pas à la région organisée. Quatre stades marquent cette évolution.

Les décrets du 14 mars 1964 créent d’abord vingt et un préfets de région à qui sont dévolus, mutatis mutandis, les pouvoirs des préfets coordonnateurs. Parallèlement, sont mises en place des commissions de développement économique régionales (Coder), instances consultatives composées des représentants des intérêts socioprofessionnels ou territoriaux, chargées d’émettre un avis sur toutes les questions relatives au développement économique et à l’aménagement du territoire de la circonscription. Enfin, une commission administrative régionale (C.A.R.), comprenant les préfets de la région, assistés des hauts fonctionnaires régionaux, assure la synthèse des suggestions de la Coder et définit les priorités du plan régional d’action économique et sociale. Une mission régionale formée de fonctionnaires d’État en assure le secrétariat général. L’échec du référendum de 1969, qui visait à consolider la région par rapport au département, mais affaiblissait aussi le rôle du Sénat, a, temporairement, marqué une pause dans le processus de régionalisation.

Celui-ci est repris en 1972. Une loi du 5 juillet donne aux circonscriptions d’action régionale le statut d’«établissements publics régionaux», leur conférant ainsi une compétence budgétaire, mais sans leur octroyer l’autonomie territoriale. Les régions ne sont pas encore des collectivités administratives. L’établissement public prend la dénomination de «conseil régional», assemblée délibérante, composée d’élus membres de droit (parlementaires et maires des principales villes) et d’autres désignés au sein des conseils généraux ou municipaux. Il donne un avis sur les grandes lignes du plan national, sur celui de la région, et se prononce sur la répartition des crédits régionaux et ceux qui sont attribués aux départements. À côté de lui, une instance consultative, le comité économique et social (C.E.S.), où siègent les représentants des principales organisations socioprofessionnelles, familiales et éducatives, ainsi que des personnalités qualifiées, émet un avis sur les questions relevant de la compétence du conseil régional. Le préfet de région, quant à lui, prépare le budget, instruit les affaires soumises au conseil régional et exécute ses délibérations.

En 1982, la loi du 2 mars attribue aux régions le statut de collectivités territoriales. Mais deux dispositions atténuent l’effet de cette mesure. D’une part, la décentralisation des pouvoirs ne s’effectue pas au seul profit des régions. Les communes et les départements en héritent également, sinon même prioritairement. Cette orientation enlève beaucoup de cohérence au processus décentralisateur jusque-là observé et bien du mérite à l’émancipation régionale. D’autre part, les nouvelles collectivités demeurent provisoirement des établissements publics, jusqu’à l’élection des conseils régionaux au suffrage universel.

Celle-ci intervient le 16 mars 1986, et ce n’est qu’à partir de cette date que les régions sont devenues des collectivités territoriales de plein exercice, comparables aux départements.

De longues et multiples tergiversations, tant conceptuelles qu’opérationnelles, ont donc présidé à la naissance des régions en France. Longtemps controversées, elles n’ont cependant pas encore atteint la plénitude des responsabilités.

2. Une structure ambiguë

L’organisation actuelle de la région est entachée d’équivoques au niveau de sa direction, de son assemblée délibérante et des compétences déléguées.

Une direction bicéphale

Aux termes de la loi du 2 mars 1982, «le conseil régional par ses délibérations, le président du conseil régional par l’instruction des affaires et l’exécution des délibérations, le comité économique et social par ses avis concourent à l’administration de la région». Mais, parallèlement, les pouvoirs du préfet de région ont été renforcés par un décret du 10 mai 1982. Il existe donc une certaine dualité de direction, qui pose problème.

Un exécutif élu

L’exécutif régional est passé du préfet de région au président du conseil régional. C’est ce dernier qui prépare et exécute les délibérations et le budget de l’assemblée. Il dispose, à cet égard, conformément à la tradition française, des prérogatives les plus larges, identiques à celles des maires et des présidents de conseils généraux: signature des contrats, engagement des dépenses, gestion du patrimoine de la région, représentation de celle-ci en justice, pouvoir hiérarchique sur les services... Il passe, en outre, une convention avec le préfet de région pour utiliser les services autrefois regroupés sous l’autorité de ce dernier et peut demander, en tant que de besoin, la mise à sa disposition des services extérieurs de l’État. Enfin, il est assisté d’un bureau élu au sein du conseil régional. La mutation est donc complète. Il incarne l’administration régionale.

Une représentation de l’État théoriquement renforcée

Le préfet de région, devenu symboliquement, entre 1982 et 1987, «commissaire de la République», représente l’État dans la région. Pour compenser sa diminutio capitis en matière d’exécutif régional, les décrets du 10 mai 1982 ont tenté de conforter, sur plusieurs points, sa position. Ses fonctions sont d’abord calquées, mutatis mutandis, sur celles de son collègue de département, introduisant un parallèle entre leurs missions respectives. Il est délégué du gouvernement et représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres dans sa circonscription, ce qui affirme sa vocation interministérielle. De plus, son autorité s’étend à l’ensemble des compétences des administrations civiles de l’État représentées dans la région, et non plus seulement à la mise en œuvre de la programmation régionale. Il dispose à ce titre d’un pouvoir de «direction» sur l’ensemble des services régionaux, en lieu et place des prérogatives antérieures de coordination, et est aidé dans sa tâche par un secrétariat général pour les affaires économiques régionales, successeur de la mission régionale. Ordonnateur secondaire unique, il est aussi responsable du patrimoine des services extérieurs de l’État dans la région. Enfin, il devait bénéficier des mesures de déconcentration annoncées comme contrepoids indispensable à la décentralisation, et pour lesquelles a été créé un Comité interministériel de l’administration territoriale (Ciater).

Le déséquilibre de fait des pouvoirs

De ce qui précède, il semble que le législateur ait voulu instaurer un certain équilibre des pouvoirs. Mais cette démarche, controversée dans son principe, n’a pas, dans les faits, répondu aux espérances de ses promoteurs.

Les opposants à la forme de décentralisation opérée se sont d’abord demandé s’il était indispensable de créer une administration territoriale à deux têtes, alors que l’organisation française, bien soudée autour de la structure préfectorale, était enviée de par le monde et imitée en maints pays. De plus, le bicéphalisme ne pouvait conduire qu’à des conflits de compétences entre les deux protagonistes ou à l’effacement de l’un par rapport à l’autre. Enfin, l’organisation en «duplicate» était génératrice de dépenses importantes, tant en fonctionnaires supplémentaires (les effectifs départementaux et régionaux ont augmenté de 50 p. 100 environ) qu’en locaux et moyens de fonctionnement nouveaux.

Dans la réalité, le représentant de l’État s’est trouvé dépossédé, du moins aux yeux de l’opinion, de sa capacité à défendre et à représenter les intérêts régionaux, puisque ceux-ci sont confiés à de nouvelles instances. De plus, le préfet de région, n’étant plus l’exécutif régional, a perdu la possibilité d’influer sur les décisions du conseil régional et, par là même, la faculté d’assurer l’unité des actions de l’État. Mais, ce qui est plus important, c’est que ce double affaiblissement n’a pas été compensé par un renforcement des prérogatives étatiques du préfet attendu de la déconcentration. En effet, une application restrictive des décrets du 10 mai 1982 a conduit les services extérieurs de l’État à s’émanciper du pouvoir de direction du préfet et à se tourner directement vers la collectivité régionale et les administrations centrales. En outre, la multiplication des démembrements de l’État, sous forme d’établissements publics, de délégations, d’agences qui distribuent des crédits importants échappant au contrôle du préfet, altère la mission coordinatrice de celui-ci. Enfin, alors que la décentralisation a été totale et immédiate, le processus institutionnel de déconcentration s’est révélé lent et difficile. Faute d’une remise en cause du fonctionnement traditionnel de l’administration, le Ciater n’a pu aboutir qu’à des mutations de compétences limitées et secondaires. Aussi un décret du 20 juillet 1983 a-t-il créé une Mission d’organisation des administrations centrales (M.O.D.A.C.), chargée de proposer des mesures effectives de déconcentration. Elle a conclu à un transfert par bloc de compétences, qui a débuté, timidement, en novembre 1985.

L’expérience montre donc que, dans la pratique, le réaménagement du pouvoir régional a privilégié les présidents de conseils régionaux, créant un inévitable déséquilibre.

Une représentation excentrée

Parmi les organes nouveaux mis en place par la réforme de 1982, l’assemblée régionale subit le handicap d’une désignation tronquée, face à des structures d’accompagnement renforcées.

Une assemblée délibérante désignée dans le cadre départemental

Les conseillers régionaux sont élus (pour un mandat de six ans renouvelable) et non plus nommés sur proposition d’instances locales. Leur nombre varie en fonction de l’importance démographique de la région: 197 pour l’Île-de-France, 41 pour le Limousin. Innovation importante, l’élection a lieu à la représentation proportionnelle, au scrutin de liste bloquée, les sièges étant attribués aux candidats d’après leur ordre de présentation sur la liste. Cependant, la circonscription d’élection n’est pas la région, mais le département. Cette particularité a une double origine et deux inconvénients. Elle vise à assurer une représentation équitable de tous les départements et à permettre la participation des conseillers régionaux à la désignation des sénateurs – eux-mêmes élus dans le cadre départemental – sans adaptation juridique trop complexe. En contrepartie, le choix du département nuit évidemment à l’émergence d’un état d’esprit régional et a souvent transformé les conseils régionaux en simples coalitions d’intérêts départementaux, chaque élu étant à la fois le représentant d’un parti politique et celui d’un département. Le conseil régional n’a pas atteint une pleine maturité d’expression.

En revanche, son fonctionnement est calqué sur celui du conseil général. Il élit son président, ses vice-présidents classés par ordre de préséance, les autres membres du bureau, établit son règlement intérieur, délègue le cas échéant certaines de ses attributions au bureau et se réunit au moins une fois par trimestre. Mais, alors que sous le régime de la loi de 1972 il ne pouvait qu’utiliser les services de l’État dans la région, il a désormais toute latitude pour créer sa propre administration. Une loi du 7 janvier 1983 a même prévu que les services qui exerçaient, à titre principal, des attributions relevant déjà de la région, devaient être réorganisés en vue de leur partage entre l’État et la nouvelle collectivité. Celle-ci a, enfin, la possibilité de recruter directement ses collaborateurs, à condition de respecter le statut de la fonction publique territoriale défini par la loi du 26 janvier 1984.

Quant aux attributions de l’assemblée , elles sont également alignées sur celles des conseils généraux, sous réserve des limitations de compétences examinées plus loin. Elle vote donc, après examen en commission et sur proposition de son président, le budget annuel de la région, les décisions modificatives y afférentes, et émet des vœux, à l’exclusion de ceux qui ont une motivation politique. Mais, de plus, et c’est là une particularité régionale, elle se prononce sur la planification économique de l’État.

Des structures d’accompagnement renforcées

Trois instances, à vocations fort différentes, s’insèrent dans les nouvelles procédures: le comité économique et social, le tribunal administratif et la cour régionale des comptes.
Dix années de pratique des établissements publics régionaux avaient montré l’importance du rôle joué par les comités économiques et sociaux . Ils ont donc été confirmés en 1982 avec quelques modifications dans leur composition et leurs pouvoirs.

Chaque comité est désormais composé de représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées (35 p. 100 au moins), des organisations syndicales de salariés et de la Fédération de l’éducation nationale (35 p. 100 au moins), des organismes qui participent à la vie collective de la région (25 p. 100 au moins) et de personnalités concourant au développement régional (5 p. 100 au plus). Ils sont désignés pour six ans par les organismes qu’ils représentent, ou par arrêté du Premier ministre pour les personnalités qualifiées.

Sur le plan fonctionnel, le comité économique et social est un organisme consultatif placé à la fois auprès de l’assemblée régionale et de son président. Aussi est-il saisi de toutes les affaires examinées par l’assemblée, y compris le projet de budget, et peut-il être amené à se prononcer sur les questions pour lesquelles le président du conseil régional désire consulter le président du C.E.S. Les avis adoptés sont alors publiés. Le préfet de région et le président du conseil régional peuvent être entendus, sur leur demande, par le comité, lequel vient, en outre, d’hériter des compétences dévolues aux comités régionaux de la communication audiovisuelle et aux comités régionaux consultatifs des établissements d’enseignement supérieur, récemment supprimés. Le rôle des C.E.S. s’est donc beaucoup développé et, pour y faire face, la loi du 6 janvier 1986 les a autorisés à créer des sections spécialisées.

L’intervention des tribunaux administratifs ne date pas de la décentralisation. Mais c’est en devenant collectivité territoriale que la région s’est trouvée soumise à cette juridiction. La nature des interventions de celle-ci a d’ailleurs été profondément modifiée. Les lois des 2 mars et 22 juillet 1982 ont, en effet, substitué au contrôle des autorités administratives, principalement du préfet, celui du juge, au contrôle a priori celui a posteriori, et au contrôle d’opportunité celui de légalité. Toutefois, il reste quelques survivances de la tutelle dans la procédure suivie.

Les actes des autorités régionales sont exécutoires de plein droit, dès leur transmission au préfet. Encore ne sont soumises à cette obligation que les décisions les plus importantes: délibérations du conseil régional, marchés et contrats d’emprunts, décisions réglementaires ou individuelles concernant les agents régionaux. Après examen, le préfet, à la demande du président du conseil régional, informe celui-ci de son intention de ne pas déférer au tribunal l’acte transmis. Aucun délai n’est imposé. Mais la délivrance de l’attestation provisoire de non-recours n’enlève pas la possibilité, à une personne lésée, de demander ultérieurement la saisine du juge par le préfet si des éléments nouveaux le justifient, ni au préfet lui-même de procéder à cette démarche. Si celui-ci décide de déférer un acte administratif, il dispose d’un délai de deux mois pour y procéder, et il n’est sursis à l’exécution de l’acte que si le recours présente des conditions sérieuses d’annulation, ou si la décision incriminée risque de compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle.

Des dispositions spéciales sont prévues, en matière budgétaire, avec l’intervention des chambres régionales des comptes , institutions nouvelles créées par une loi du 2 mars 1982. En effet, si le budget de la région relève, dans son principe, des mêmes formes de contrôle que les actes administratifs, il peut faire l’objet du pouvoir de substitution du préfet, qui agit alors en liaison avec la chambre des comptes.

La substitution s’exerce dans deux cas: le préfet peut d’abord régler lui-même le budget s’il n’est pas voté à temps par l’assemblée délibérante, ou ne présente pas un équilibre réel; mais il doit saisir auparavant la chambre des comptes et ne peut s’écarter de ses propositions que par une «décision motivée». Par ailleurs, il peut inscrire d’office au budget une dépense obligatoire, dans la mesure où le conseil régional n’a pas déféré à une première injonction de la chambre régionale, elle-même saisie préalablement par le préfet. Celui-ci ne pourra, là encore, s’écarter de la proposition de la chambre que par une «décision motivée».

Les chambres régionales des comptes, au nombre de vingt-quatre, sont présidées par un conseiller maître, ou référendaire, à la Cour des comptes et comprennent un certain nombre de conseillers, recrutés parmi les élèves de l’E.N.A. Elles fonctionnent comme la Cour des comptes, avec un ministère public et des commissaires du gouvernement. Leurs attributions sont, en bref, de trois ordres. Elles exercent d’abord un contrôle juridictionnel sur les comptes des comptables publics des collectivités locales, et par conséquent sur ceux de la région. Leurs jugements sont toutefois susceptibles d’appel devant la Cour des comptes. Elles jouent ensuite un rôle déterminant dans le contrôle administratif des actes budgétaires des collectivités locales lorsque le préfet use de son pouvoir de substitution. Enfin, elles ont hérité de certaines prérogatives des trésoriers payeurs généraux, concernant le contrôle des comptables régionaux, dont les fonctions sont maintenant distinctes de celles des comptables de l’État.

Des compétences retenues

Les compétences dévolues aux régions sont loin d’être générales. Elles peuvent être qualifiées de «retenues» que ce soit en matière administrative ou financière.

Des compétences administratives d’attribution

À la veille de l’élection des conseillers régionaux au suffrage universel, le législateur semblait vouloir aligner la région sur les autres collectivités territoriales, notamment sur les départements, en précisant, dans une loi du 6 janvier 1986, que «le conseil régional règle, par ses délibérations, les affaires de la région». Mais, dans la pratique, les pouvoirs exercés par l’institution régionale sont restés proches de ceux qui ont été définis en 1972, c’est-à-dire limités à certains secteurs économiques. De plus, les lois de décentralisation s’étant efforcées d’éviter toute forme de domination d’une collectivité territoriale sur une autre, les régions ont dû veiller à ne pas empiéter sur les domaines d’intervention des départements et des communes. Le transfert de compétences aux régions s’est donc cristallisé sur la planification, l’animation économique et la formation des hommes.

La loi du 7 janvier 1983 a voulu doter la région d’une compétence générale pour promouvoir le développement économique , social, culturel et scientifique de son territoire et procéder à l’aménagement de celui-ci. Concrètement, elle intervient à trois niveaux dans la stratégie de développement.

Lors de l’élaboration du plan national, elle est consultée pour la préparation de la «première loi de plan» qui définit les orientations générales pour cinq ans. Elle délibère ensuite sur la «seconde loi de plan» qui précise les moyens juridiques, administratifs et financiers permettant d’atteindre les objectifs, fixe les programmes prioritaires d’exécution et indique les conditions d’intervention des régions.

Le conseil régional élabore, par ailleurs, son propre plan régional, après consultation des départements, du comité économique et social et des partenaires économiques locaux. Ce document détermine les objectifs spécifiquement régionaux, à moyen terme, du développement économique, social et culturel de la circonscription, compatibles avec ceux du plan national. Il prévoit les programmes que la région mettra en œuvre au cours des cinq années à venir, soit directement, soit par voie contractuelle avec l’État, d’autres régions, les départements, les communes ou les entreprises publiques et privées.

Enfin, les régions peuvent passer avec l’État des «contrats de plan» en vertu desquels État et région s’engagent mutuellement à réaliser certains investissements prioritaires. Les actions entrant dans cette procédure (par exemple, l’implantation de grands équipements) doivent correspondre soit aux programmes d’exécution de la seconde loi de plan, soit aux priorités régionales compatibles avec les programmes nationaux, soit à des investissements destinés à faire face à des situations particulièrement graves. Le IXe plan (1986-1990) et le Xe (1989-1992) ont vu les régions passer des contrats de ce genre avec l’État. Une telle procédure pourrait, d’une certaine manière, constituer l’amorce d’une planification décentralisée dont l’avenir reste toutefois lié à celui de la planification elle-même.

Sur le plan de l’animation économique , les régions ont été longtemps cantonnées dans un rôle d’études, de propositions et de relais de l’intervention de l’État. À la faveur de la loi du 24 décembre 1983, elles ont été dotées de compétences d’intervention, sous réserve de respecter la liberté du commerce et de l’industrie, les objectifs du plan national et l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Leur rôle y est prioritaire puisque départements et communes ne peuvent intervenir en ce domaine qu’à titre subsidiaire, en complément des actions de la région, et pour autant que celle-ci n’a pas pleinement utilisé ses prérogatives. Cette préférence est fondée sur l’idée que la région est mieux adaptée au cadre des bassins d’emploi, qui constituent le lieu privilégié d’analyse et de traitement des problèmes de restructuration industrielle. Cependant, les aides que les régions peuvent accorder sont limitatives: prime régionale à la création d’entreprises, prime à l’emploi, répartition de la prime d’aménagement du territoire aux établissements créant plus de vingt postes de travail. Mais le conseil régional peut aussi prendre des participations dans le capital des sociétés de développement régional et accorder, par leur intermédiaire, des prêts et avances à long terme aux entreprises en difficulté.

Le dernier domaine de compétences de la région est la formation des hommes . Deux responsabilités lui incombent.

En matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, elle a des attributions de droit commun. La plus grande partie des actions antérieures de l’État lui ayant été transférée, par une loi du 7 janvier 1983, la région a entière liberté pour arrêter des programmes annuels d’aides, sous réserve de respecter les prérogatives étatiques concernant la fixation du taux de rémunération des stagiaires et la participation obligatoire des employeurs. Le financement des organismes de formation professionnelle s’effectue par l’intermédiaire d’un fonds régional, alimenté par les ressources propres de la région et celles qui proviennent des transferts de compétences.

Ensuite, la région a en charge la construction, l’équipement, l’entretien et le fonctionnement des lycées, des établissements d’éducation spéciale et des écoles de formation maritime ou aquacole. Mais les collèges sont de la compétence des départements, et l’État assure la rémunération et la formation des personnels enseignants de l’ensemble du second degré. Par ailleurs, la planification scolaire ayant été étendue à tous les niveaux d’enseignement, le conseil régional a pour mission d’établir et de proposer au représentant de l’État, après concertation avec les collectivités concernées, les schémas prévisionnels d’investissement et de formation des lycées, collèges et établissements spécialisés, afin de déterminer la nature et la localisation des opérations à réaliser. Si les lois de décentralisation n’ont transféré aux régions que les établissements de second cycle, il faut cependant observer, au titre de l’enseignement supérieur, que les classes préparatoires aux grandes écoles, dont la création dépend du ministère de l’Éducation, et les sections de techniciens supérieurs, toutes implantées en lycées, relèvent des schémas de formation. Enfin, la région dispose aussi de quelques compétences transférées en matière de pêche, canaux, ports fluviaux et transports.

Les compétences régionales sont donc limitées à certains secteurs particuliers et, à l’intérieur de ceux-ci, à des attributions précises. C’est le propre des compétences retenues.

L’absence d’autonomie financière réelle

La région ne dispose pas non plus de la plénitude des pouvoirs financiers. Aux compétences administratives restreintes ont correspondu des ressources sélectives. La structure des budgets régionaux présente donc d’importants contrastes, marqués par la prépondérance des dépenses d’investissement et la faiblesse des ressources propres.

Le décalage entre dépenses de fonctionnement et d’investissement a une double origine. D’une part, les régions n’ont été autorisées qu’en 1982 à se doter de services autonomes, distincts de ceux des préfectures, et n’ont encore que peu de frais de gestion. D’autre part, les compétences transférées, bien que peu nombreuses, ont été importantes en charges financières. Les dépenses d’investissement constituent donc encore la part principale des budgets régionaux (65 p. 100), contrairement à ce qui se passe pour les départements et les communes.

Ainsi, sur un volume budgétaire global de 40 milliards de francs, en 1989, les frais de personnel et de gestion représentent environ 1 milliard, malgré un très fort accroissement initial des effectifs, et le remboursement de la dette, 2 milliards. En 1987, les dépenses d’intervention des régions en fonctionnement, consécutives aux transferts, s’élevaient à 8 milliards, dont 5 milliards destinés à la formation professionnelle et 3 milliards à la gestion des lycées. Quant aux dépenses d’intervention en investissement, elles se montaient à 14,6 milliards et se répartissaient à raison de 9,7 milliards en subventions d’équipement (pour les transports, les télécommunications, les actions économiques, le développement rural) et 4,9 milliards en coût de construction et de rénovation d’hôtels de région ou de lycées. La part des dépenses d’intervention des régions (22,6 milliards sur 25,8) est donc considérable et très caractéristique de l’évolution particulière de cette institution. Elle a, au surplus, subi une accélération avec la procédure des contrats de plan État-région (6,1 milliards d’investissements en 1987), la fraction «contractualisée» des budgets régionaux dépassant désormais le quart des dépenses d’intervention, ce qui leur confère une certaine rigidité.

Pour faire face à leurs dépenses, les régions disposent de trois catégories de ressources . Tout d’abord, les recettes fiscales (13,1 milliards de francs en 1987) qui représentent plus de la moitié des rentrées, et qui ont doublé depuis 1982. Elles sont constituées par la taxe régionale additionnelle à la fiscalité directe locale (7,1 milliards), la taxe sur les cartes grises (3,4 milliards), la taxe additionnelle sur les mutations (2,4 milliards) et la taxe sur les permis de conduire (0,2 milliard). Le taux de chaque imposition est fixé par le conseil régional. Viennent ensuite les emprunts (3,8 milliards), les fonds de concours, dons et legs, revenus du patrimoine (1 milliard). Enfin, contribuent au budget régional les recettes compensatrices des compétences transférées (7,9 milliards). Il s’agit principalement, en fonctionnement, de la dotation versée par l’État en compensation des charges de formation continue et d’apprentissage (1,9 milliard) et de la dotation générale de décentralisation attribuée en compensation du transfert des dépenses d’enseignement secondaire (2,5 milliards). En investissement, les régions perçoivent la dotation régionale d’équipement scolaire (1,3 milliard) et diverses dotations relatives à la culture, aux primes à l’emploi et à la maîtrise de l’énergie (2,2 milliards). Cependant, le transfert des dépenses immobilières des lycées n’a pas donné lieu à une compensation intégrale des charges, ce qui atténue la fiabilité des mécanismes décentralisateurs mis en place.

Dans l’ensemble, les ressources des régions sont d’ailleurs peu élevées, puisque la totalité des budgets régionaux ne représentait, en 1989, que 6,5 p. 100 des budgets locaux. En consacrant 26 milliards aux investissements, les régions étaient loin d’atteindre les dépenses de même nature des départements (57 milliards), des communes (120 milliards) et moins encore les dépenses en capital du budget général de l’État (196 milliards, en 1991).

En définitive, malgré des progrès incontestables, l’organisation régionale française reste fortement handicapée, tant par le partage précaire des responsabilités que par l’octroi hésitant des compétences et la délégation mesurée des crédits. Les régions sont encore les parents pauvres de l’organisation territoriale française. Leur devenir est-il alors incertain?

3. Un avenir de compétitivité

Les régions françaises peuvent être porteuses d’espérances. Mais plutôt que de focaliser la pensée sur la correction de leurs défectuosités internes, il semble préférable de les situer face au véritable enjeu de demain. On s’aperçoit alors que leur devenir passe par une dimension européenne, une vocation spécifique et des moyens indépendants.

Une dimension européenne

Au cours des dernières décennies, la plupart des grands pays européens ont réorganisé leurs régions, et des essais de coopération internationale ont été tentés. Dans la perspective d’une ouverture complète des frontières, le choix français s’inscrit, en fait, entre régions structurantes et régions répartitives de compétences.

Le renforcement de l’armature régionale en Europe

En Grande-Bretagne , le gonflement des périphéries urbaines concentrait l’essentiel des habitants dans de vastes agglomérations. Pour éviter une coupure trop marquée entre population des villes et population rurale, le Local Government Act de 1972 a créé le Grand Conseil de Londres et six comtés métropolitains. Chacun est doté d’une véritable administration régionale, avec des pouvoirs étendus en matière de développement économique, d’éducation, de services sociaux et culturels. Le reste du territoire est réparti en comtés non métropolitains. Parallèlement, les districts urbains et non urbains ont été ramenés de 1 500 à 500 et bénéficient d’un accroissement de compétences et de ressources fiscales nouvelles, cependant que les paroisses ne sont plus considérées comme des niveaux de gouvernement local. Toutefois, plus récemment, le gouvernement central a limité les prérogatives financières des comtés et des districts et renforcé, de ce fait, le rôle centralisateur de l’État.

En Allemagne fédérale , c’est la croissance économique des années soixante et l’explosion urbaine qui ont motivé la réforme territoriale de 1972. Fondée sur les mêmes principes qu’en Grande-Bretagne, elle a, d’une part, donné aux communes, cellules de base de l’administration territoriale, une dimension plus large (leur nombre est passé de 24 000 à 8 500) et des compétences nouvelles, dont certaines héritées de l’État comme la construction et l’aide sociale. Elle a, d’autre part, renforcé les pouvoirs des Länder: directement, en augmentant leurs prérogatives en matière de planification et de développement économique (grâce aux subventions qu’ils peuvent accorder aux communes et au contrôle de légalité qu’ils exercent sur leurs actes) et, indirectement, en n’accordant pas à ces dernières des ressources fiscales compensatrices de leurs charges nouvelles, ce qui les rend très dépendantes des Länder.

En Italie , l’essentiel de la réforme administrative, entreprise après la Seconde Guerre mondiale, a consisté à créer vingt régions dont cinq à statut spécial. Une loi de 1970 leur a conféré juridiquement une large autonomie, puisqu’elles disposent de prérogatives législatives et peuvent élaborer elles-mêmes leurs statuts. Toutefois, n’étant pas dotées de ressources financières propres et n’intervenant pas en matière de planification, leurs pouvoirs réels sont moins étendus que prévu, malgré l’octroi récent de compétences en matière de prospective économique, d’urbanisme et de transport. Elles peuvent déléguer certaines fonctions administratives aux 95 provinces et aux 8 000 communes dont le regroupement a été encouragé. Mais celles-ci y ont peu recouru, ce qui a conduit l’État à intervenir directement pour renforcer leurs compétences.

Quant à l’Espagne , elle a reconnu, par la Constitution de 1978, une large autonomie aux 16 communautés, aux 50 provinces et aux 8 000 communes. Mais, contrairement aux réformes engagées dans les autres pays, qui ont redéployé des compétences entre niveaux d’administration, elle a, pour concrétiser l’accession à la démocratie, procédé à une redistribution du pouvoir politique et conféré aux collectivités locales la personnalité juridique. Des ressources nouvelles devaient leur être octroyées, après la mise en œuvre d’un programme définissant le contenu de l’autonomie locale. Mais, en raison des retards pris dans l’application de la réforme, les pouvoirs locaux sont restés sous l’effet de la législation franquiste et des décisions des communautés autonomes qui, à l’instar de la Catalogne, ont battu en brèche les principes de décentralisation. L’organisation territoriale espagnole s’oriente donc vers la voie fédéraliste.

Parallèlement aux réaménagements ponctuels, des prémices de coopération internationale ont vu le jour.

En France, une loi du 2 mars 1982 a autorisé les régions, avec l’accord du gouvernement, à organiser une coopération transfrontalière dans les domaines de leur compétence. Un Fonds européen de développement régional (Feder) a été prévu pour faciliter des opérations intégrées de développement. Un certain nombre d’initiatives bilatérales ont donc été prises, notamment en matière de coopération économique et culturelle, entre l’Alsace et la République fédérale d’Allemagne, entre la Lorraine et le Luxembourg, entre le Midi-Pyrénées et l’Espagne. De plus, la région Provence-Côte d’Azur a passé un contrat avec l’État pour la création d’une agence méditerranéenne de coopération et de développement avec les États voisins sur les plans technique, économique et culturel. À l’étranger, une communauté de travail Alpen-Adria, regroupant quatorze régions d’Italie, d’Allemagne, d’Autriche, de Hongrie et de Yougoslavie, a été instituée en vue de coordonner les questions de communication et de transport d’énergie. Mais, pour l’instant, toutes ces initiatives s’apparentent davantage à des accords-cadres, ou à des discussions informelles, qu’à des programmes concrets d’action.

En revanche, sur un plan plus global, une Assemblée des régions d’Europe a été constituée entre les douze États de la C.E.E. et a tenu plusieurs réunions officielles. Au cours de ses assises de Bruxelles, en 1987, elle a demandé l’institutionnalisation du rôle des régions, afin que l’espace unique européen devienne, en 1992, un cadre de développement économique, social et culturel équilibré, et décidé d’accroître la coopération entre les cent trente régions qui le composent, pour que celles-ci soient le moteur de la croissance européenne.

Ainsi, l’organisation des régions prend corps progressivement en Europe. Certes, l’homogénéité est loin d’être atteinte chez les principaux concurrents de l’Hexagone et la coopération internationale est encore balbutiante. Mais une dynamique est née qui paraît irréversible. Le choix français ne peut l’ignorer.

Le choix entre régions structurantes ou répartitives de compétences

Comparées à leurs homologues étrangers, les nouvelles circonscriptions supportent d’abord le poids d’un triple handicap . La plupart des experts considèrent que, au regard de l’étendue du territoire national et du volume de sa population, les régions françaises sont trop nombreuses et, pour la majorité d’entre elles, trop petites. Pas un État européen n’en possède autant – les proportions allant du tiers à la moitié – et quatorze de nos vingt-deux régions ont moins d’habitants que le seul département du Nord! Que peut, dès lors, représenter l’Alsace vis-à-vis du Bade-Wurtemberg ou le Languedoc-Roussillon face à la Catalogne? De plus, de grandes disparités existent dans les capacités économiques et financières, les différences s’échelonnant de un à vingt (ainsi du budget du Limousin si on le rapporte à celui de l’Île-de-France, qui dépassait 10 milliards en 1991). S’y ajoute, en vertu de la théorie de la dynamique des écarts, que la croissance des régions fortes est beaucoup plus rapide que celle des régions faibles. Les responsables des circonscriptions prospères, aux prises avec une concurrence qui ne laisse aucun répit, supportent d’ailleurs mal toute politique qui, au nom de la solidarité, peut constituer un frein à leur développement. Il faut reconnaître que, pratiquement, seule la région parisienne possède, pour le moment, un potentiel «européen». Enfin, l’organisation territoriale française à quatre étages – État, régions, départements, communes – défavorise les nouvelles circonscriptions. D’une part, elles sont court-circuitées entre un État qui délègue peu et des départements qui demeurent, plus que jamais, les aires administratives de base. D’autre part, la multiplication des échelons intermédiaires restreint la consistance des attributions conférées à chacun. Par rapport aux régions des États fédéraux (R.F.A.) et de ceux qui s’organisent comme tels (Italie, Espagne), les régions françaises ont donc une assise organique moins solide.

Mais le problème de la dimension des régions est souvent mal posé. Quels critères retenir? La superficie? Le Nord - Pas-de-Calais est alors une petite région. La population? Cette même région devient grande. Sans doute faut-il conjuguer les deux éléments. Mais plus sûrement encore convient-il de se référer au critère de finalité.

En axant l’organisation régionale sur la notion de zone d’influence des métropoles d’équilibre et en corrigeant l’attraction excessive de l’agglomération parisienne par certains rattachements aux métropoles régionales, la Communauté économique européenne avait, au moment de sa création, retenu de huit à dix grandes régions pour l’ensemble de la France. À ce niveau, la région peut constituer une unité économique aux activités suffisamment variées, et aux ressources assez abondantes, pour que l’industrie et les services y recrutent aisément leur personnel et les travailleurs y exercent leur droit au travail en bénéficiant d’une mobilité satisfaisante. De plus, cette aire permet d’appréhender les problèmes de développement et d’aménagement sur des bases globales et prospectives. Enfin, une stratégie du développement peut également y être conçue et un dialogue s’engager valablement avec l’État sur les grandes options régionales. Le rôle de gestion est évidemment assez limité.

Si, au contraire, on considère l’organisation des régions au niveau des zones polarisées par les centres régionaux compris dans l’aire d’influence des métropoles régionales, il faut envisager, à l’instar du projet Debré de 1945, une quarantaine de circonscriptions. Dans cette hypothèse, les relations industrielles et les échanges commerciaux s’étendront rarement au-delà de deux départements limitrophes. Les complémentarités économiques seront plus restreintes. Les autorités régionales ont alors comme responsabilité principale de mettre en œuvre, dans un contexte en grande partie «octroyé», une politique de développement dont la conception leur aura largement échappé. Il est plus difficile d’envisager des stratégies de développement régionales et d’engager à ce titre un dialogue fructueux avec l’État. En réalité, les problèmes d’aménagement et de programmation, ainsi que la manière et les moyens de les traiter, diffèrent peu de ceux des départements, une place importante étant faite à la gestion. En revanche, les petites régions facilitent la concertation et la participation effective des citoyens aux responsabilités collectives. Les consciences régionales peuvent plus facilement s’y éveiller.

Schématiquement, on peut qualifier de «structurantes» les grandes régions et de «répartitives de compétences» les petites. Chaque concept est valable en soi. L’ambiguïté vient, en France, de ce que la plupart des régions sont petites, alors que leur organisation se rattache uniformément au modèle des grandes, avec cependant bien des lacunes dans l’exercice de la mission traditionnelle de celles-ci.

La préférence pour les régions structurantes s’impose à la France pour des raisons à la fois internes et externes.

Sur le plan intérieur, les départements constituent, et doivent demeurer, les cellules de base de l’organisation territoriale. Après deux siècles d’existence, ils ont fait leurs preuves et n’apparaissent pas seulement comme des circonscriptions de relations administratives essentielles, mais comme des aires d’échanges humains parfaitement intégrées à la mentalité française. C’est sur eux que doivent reposer les fonctions de gestion principales, d’exécution économique et d’élaboration de la politique sociale, car ils sont les mieux à même de refléter les aspirations locales et de leur donner une consistance opérationnelle. C’est donc à partir d’eux que doivent s’organiser les autres échelons, au-dessous comme au-dessus. Pour être pleinement efficace, en effet, la mission du département devrait s’accompagner d’un remodelage communal. Le nombre excessif des communes françaises – quatre fois plus nombreuses que dans les principaux pays européens, et d’importance fort variable – nuit à la mise en place d’une politique nationale de développement en profondeur comme à la cohérence des équipements prévus à la base. L’organisation territoriale gagnerait en possibilités d’épanouissement si était enfin réalisée la restructuration des communes dans des communautés urbaines ou rurales élargies, à l’exemple de ce qu’ont entrepris les concurrents de la France.

Quant à l’échelon supérieur, il est influencé par des considérations externes. La plupart des pays européens ont fait de leurs régions des unités intermédiaires puissantes. La France ne saurait rester longtemps à l’écart de ce mouvement. Il lui faudra aussi, pour jouer pleinement son rôle en Europe, créer des régions fortes, ayant un potentiel économique important. Il faut entendre par là moins une aire géographique très développée qu’une population nombreuse, un tissu industriel dense et moderne, un réseau de communications aisées relié aux grands axes internationaux, une métropole attractive d’assez grande dimension, bien dotée en services de commandement et en capacités bancaires, enfin, si possible, une configuration géographico-historique homogène, comme s’en targuent la Catalogne ou la Bavière.

Par conséquent, tant en raison de l’existence de départements solides, qui assurent efficacement les missions répartitives de compétences, que de la création dans les pays européens de circonscriptions puissantes, au niveau desquelles s’exercera demain la concurrence économique, financière et culturelle, le choix français devrait s’orienter vers la constitution de régions structurantes, proches du concept de «grandes régions», et, en tout cas, de dimension européenne. Il est évident que la création de régions fortes réduirait aussi les différences de potentialités considérables qui existent entre les plus prospères et les moins favorisées.

Le tableau 3 de la répartition actuelle de la population française devrait permettre aux imaginations de s’exercer à un nouveau découpage.

Une vocation spécifique

Le remodelage des régions ne signifie pas qu’elles doivent prétendre à l’universalité des pouvoirs. Leur mission n’est pas de devenir des «superdépartements», mais elle n’est pas non plus d’être seulement les exécutants de décisions venues d’ailleurs. À la vacuité des politiques régionales actuelles doit succéder le plein exercice de leur vocation privilégiée: le développement économique.

Une certaine vacuité des politiques régionales

Du fait, en grande partie, de la faiblesse de leurs institutions et de leurs ressources, les régions n’ont pas encore acquis une pleine maturité politique et économique. Les actions qu’elles mènent sont donc souvent le résultat d’une double rencontre qui les conduit, d’une part, à mettre en application la politique contractuelle de l’État et, d’autre part, à assurer la coordination des politiques départementales.

Les contrats de plan État-région constituent, généralement, la pièce maîtresse du développement économique régional. Certes, dans bien des cas, ils ont permis aux régions d’affirmer une certaine identité, de montrer leur capacité de négociation et d’expertise, et de prendre pied dans des secteurs qui leur échappaient. Des priorités ont pu être définies et des procédures d’intervention mises au point. Mais il n’en demeure pas moins que, dans la pratique, les contrats de plan ont reflété l’affrontement de deux logiques. L’une, celle de l’État, privilégie l’intégration des données régionales dans les objectifs du plan national et réglemente les modalités d’intervention. L’autre, celle de la région, met l’accent sur les actions de portée immédiate et peut avoir pour conséquence de remettre en cause les choix nationaux. Or il est bien évident qu’en fin de compte la première conception, appuyée sur une cohérence de plus haut niveau et sur des moyens financiers plus puissants, l’emportera. La région applique, en fait, la politique contractuelle de l’État.

Par ailleurs, les régions ne procèdent souvent qu’à une harmonisation des politiques d’équipement des départements . Ce sont eux qui ont bénéficié, au premier chef, des mesures de décentralisation, alors que l’on aurait pu s’attendre à l’inverse. Les transferts de compétences en leur faveur ont été larges et ils accueillent la majeure partie des services extérieurs de l’État dans leurs structures nouvelles. Ils se sont vus, en quelque sorte, confirmés comme circonscription de base, dont les institutions pouvaient courir le risque d’un démantèlement partiel et servir de modèle à la nouvelle répartition des pouvoirs locaux. Leur puissance financière est, en outre, supérieure à celle des régions. Bien que ne consacrant qu’un quart de leurs budgets à l’investissement, ils dégagent, à ce titre, le double des sommes qu’y affectent les régions. Enfin, leur support politique est plus confirmé. Les conseillers régionaux n’étant désignés que dans le cadre départemental et non régional, leur mandat est moins prisé et il ne s’est pas encore vraiment dégagé une identité collective régionale.

Dans la pratique, les politiques régionales consistent donc à renforcer les politiques de développement départementales, avec le reliquat des fonds d’investissements qui ne sont pas consacrés aux contrats de plan. Les régions sont, pourrait-on dire, plus des exécutants que des maîtres d’ouvrage.

La mise en œuvre du développement économique

Si elles veulent se situer dans l’optique européenne, les régions doivent évidemment avoir leur propre politique, et ce dans leur domaine de prédilection. Dès lors, il leur faut à la fois être le moteur des stratégies de développement et assurer la maîtrise des fonctions de créativité.

Par leur position charnière, les régions sont d’abord les mieux placées pour coordonner la fixation des objectifs économiques . Elles peuvent non seulement exercer une action prépondérante de proposition pour la définition des options du plan national, mais aussi être l’instance de décision qui arrête le plan régional d’expansion, après consultation des partenaires départementaux. Il leur appartient, notamment, de déterminer les schémas de communication et de localiser les équipements lourds, tels que les établissements universitaires, les centres de recherche ou les pôles industriels. Leurs possibilités de concilier les impératifs nationaux avec les aspirations locales sont irremplaçables, surtout si l’on veut donner au débat une hauteur suffisante, à l’abri des tentations partisanes ou des intérêts circonscrits. Pour y parvenir, elles devraient s’appuyer sur de véritables laboratoires d’idées que pourraient constituer l’assemblée régionale, le comité économique et social et les instituts spécialisés de haut niveau, comme il en existe, par exemple, en Aquitaine pour la recherche et le développement technologique. En quelque sorte, sur les régions devrait reposer la cohésion de la prospective économique à l’échelon décentralisé. C’est à partir d’elles que pourrait, également, s’organiser la cohérence de l’action . À ce niveau peuvent, en effet, s’élaborer de véritables politiques régionales d’expansion qui ne soient ni l’application des objectifs contractuels du plan national, ni la superposition des schémas départementaux d’équipement. Seules les régions, parce qu’elles sont à la fois relativement loin et suffisamment proches des collectivités de base, sont susceptibles de donner à leurs initiatives l’unité nécessaire à une pleine efficacité et l’inspiration indispensable aux desseins d’envergure. Les régions sont donc les plus aptes à mettre en œuvre les stratégies de développement.

Mais il leur faut aussi «descendre sur le terrain» pour tout ce qui concerne les fonctions de créativité . Davantage que les autres circonscriptions, elles disposent de budgets dont l’orientation majeure peut être tournée vers l’investissement. L’essentiel de leurs ressources, qu’il conviendrait de renforcer, selon les modalités indiquées plus loin, pourrait être consacré à trois sortes d’actions. Tout d’abord les grands travaux d’infrastructure ou de superstructure d’intérêt régional. Une déconcentration effective devrait s’opérer à ce niveau en ce qui concerne les routes, les télécommunications, les transports, les grands aménagements urbains, les schémas directeurs. Ensuite, l’aide aux entreprises, afin de faciliter l’accroissement de leur productivité et de leur capacité concurrentielle. Les régions disposent à ce propos d’une large panoplie d’aides autorisées mais, surtout, elles peuvent créer des organismes conseils, comme cela s’est déjà produit dans plusieurs régions, pour réaliser des diagnostics d’entreprises ou prospecter les marchés extérieurs. Enfin, la participation à l’action économique suppose la mise en jeu d’éléments essentiels au développement situés en amont: la recherche et l’Université. Ce sont les seuls secteurs auxquels les régions pourraient consentir des crédits de gestion, parce qu’ils participent directement à leur capacité productrice. En revanche, elles ne devraient plus contribuer au financement des lycées et des établissements d’éducation spéciale, ni aux autres activités ponctuelles comme la pêche, les ports ou la formation professionnelle.

La gestion de «droit commun» est du ressort départemental, l’innovation et la créativité du domaine de la région. Encore convient-il d’harmoniser vocation et moyens opérationnels.

Des moyens indépendants

La mise au diapason des possibilités d’action des régions implique avant tout une révision de leurs capacités financières, mais aussi un rééquilibrage des pouvoirs de direction.

La révision des capacités financières

Les régions ne disposent pas de la pleine maîtrise budgétaire. Leurs ressources présentent le triple inconvénient d’être insuffisantes pour pallier les immenses besoins d’investissement, trop dépendantes pour permettre des politiques individualisées, et handicapantes pour les régions pauvres puisque axées en grande partie sur la fiscalité directe. Alors que l’ensemble des budgets régionaux représente moins de 3,5 p. 100 du budget national (soit 40 milliards de francs sur 1 150 milliards, en 1989), celui des Länder allemands équivaut au budget fédéral. Les capacités d’investissement des régions n’atteignent pas la moitié de celles des départements, ni le quart de celles des communes. Mais, ce qui est plus gênant, c’est que la majeure partie des recettes des régions provient, en quelque sorte, de sources «bloquées», puisqu’elles sont constituées soit par des taxes additionnelles à des taxes préexistantes perçues par l’État et les autres collectivités (aux taux d’ailleurs plafonnés), soit de dotations accordées par l’État en compensation de transferts de charges. Les régions n’ont donc pas entière autorité sur l’origine de leurs ressources et, par conséquent, sur leur montant. Ce n’est évidemment pas le meilleur moyen de parvenir à des politiques ambitieuses.

Si l’on admet que l’accroissement des subventions de l’État n’est pas la voie idéale vers l’indépendance financière et que le recours à l’emprunt est forcément limité par les capacités d’amortissement sur recettes fiscales, l’acquisition d’une plus grande autonomie financière passe par un remodelage de la fiscalité régionale. Trois critères doivent guider le choix: productivité, élasticité, souplesse.

En fiscalité indirecte, le transfert aux régions d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée répondrait aux objectifs fixés. Mais les taux français sont déjà supérieurs, de plusieurs points, à ceux des autres pays européens. Les droits de mutation et les taxes sur les automobiles (permis de conduire, cartes grises, vignettes), quant à eux, sont peu productifs, guère évolutifs et n’offrent pas de marge de manœuvre utile. De plus, des pressions importantes existent déjà dans certaines régions puisque plusieurs d’entre elles pratiquent des taux doubles de celui de l’Île-de-France. La fiscalité indirecte, dans son ensemble, est donc inadaptée.

La fiscalité directe offre d’autres possibilités. Certes, il ne saurait être question de transférer aux régions une partie de l’impôt général sur le revenu, ce prélèvement devant rester prérogative d’État. Mais un réajustement des impôts locaux serait concevable. Elles pourraient donc accroître leur ponction en compensation des aides économiques qu’elles accordent à différents partenaires sociaux. De plus, depuis 1989, elles ont la possibilité de majorer séparément les quatre composantes des impôts directs (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, taxe professionnelle), alors que le supplément qu’elles prélèvent aujourd’hui en ce domaine ne peut être qu’uniforme et global.

Cependant, deux limites sont à considérer: techniquement, les taux de prélèvement régionaux doivent rester à l’intérieur de «fourchettes» assez étroites et, économiquement, l’augmentation trop sensible de la taxe professionnelle peut avoir un effet dissuasif sur l’activité des entreprises et se heurter rapidement à la sanction politique. La majoration de la fiscalité directe locale n’est donc pas aussi extensible qu’on pourrait le croire.

Mieux vaut alors s’orienter vers la recherche de ressources fiscales propres qui, tout à la fois, n’aggraveraient pas les charges locales actuelles et ne pénaliseraient pas l’activité économique. On peut envisager d’accorder aux régions la maîtrise d’une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Non seulement elle satisfait pleinement aux exigences techniques, économiques et politiques évoquées, mais encore son rapport est quasi proportionnel à la population des régions. Il existe, en effet, approximativement, une voiture automobile pour deux personnes par région (sauf en Île-de-France et dans le Nord, où la proportion est plus faible). L’expérience montre que les fluctuations de cette taxe, très «rentable», sont sans répercussions notoires sur l’activité économique, à condition de rester dans des limites raisonnables. Deux précautions sont toutefois à prendre. Il faut d’abord se prémunir contre une réticence de l’État à procéder au transfert partiel de la taxe, en rappelant qu’on ne peut à la fois vouloir un développement européen des régions et leur refuser des moyens de fonctionnement valables. Son engagement peut se mesurer à la quotité déléguée, étant remarqué que les investissements régionaux sont de nature à alléger ceux de l’État. Ensuite, il convient de prévoir une peréquation interrégionale pour éviter que les circonscriptions à moins forte consommation d’essence ne soit pénalisées. L’adoption du critère de grandes régions, toutes très peuplées, devrait cependant limiter les disproportions. Il faut ajouter que l’octroi de ressources suffisantes aux régions et qui leur soient propres permet d’attribuer aux départements les taxes perçues au niveau régional, à la fois pour simplifier la législation et pour correspondre au réaménagement des compétences entre les deux niveaux d’administration.

Le rééquilibrage des pouvoirs

Des déviations, voulues ou subies, ont abouti à une dysharmonie des responsabilités, qui nécessite de repenser l’autorité de l’État dans la région.

L’organisation régionale manque d’unité , comme on l’a vu. Deux hiérarchies administratives – État, région – s’y côtoient, avec les inévitables interférences d’attributions auxquelles conduisent des compétences pas toujours bien définies et la dualité de services concurrents. Les pesanteurs bureaucratiques se sont accrues et les services extérieurs, contrairement à ce qu’avaient prévu les initiateurs de la réforme, ont tendance à se tourner directement vers les administrations centrales et la collectivité régionale. Pour leur part, les conseils régionaux, en dehors des contrats de plan, peuvent mener des politiques de développement ignorant celle de l’État. Le représentant du gouvernement éprouve donc des difficultés pour assurer une coordination satisfaisante des actions menées dans la circonscription, ce qui nuit, en définitive, à la cohésion de la politique régionale.

Par ailleurs, à défaut d’unité d’inspiration et d’exécution de la politique locale, le législateur avait envisagé un équilibre des pouvoirs entre les nouvelles instances et les structures étatiques, afin de maintenir une assise solide pour la mise en œuvre des politiques nationales. Or, tandis que la décentralisation jouait pleinement et immédiatement au profit des premières, la déconcentration restait fort limitée en faveur des secondes, créant un décalage d’autant plus regrettable qu’il est inavoué et semble marqué du sceau d’une fatalité complice. On assiste donc à un affaiblissement de la représentation de l’État.

Enfin, la construction européenne doit conduire à la création de collectivités économiquement et politiquement fortes qui pourront être tentées d’agir de façon trop individualistes, mettant en cause les solidarités nationales.

Pour ces trois raisons, l’État se doit de mieux assurer son autorité au sein de la région.

Plusieurs cheminements sont possibles. On pourrait, évidemment, penser à reconsidérer la procédure de décentralisation. Mais, malgré les aléas qu’elle a provoqués, il n’existe certainement pas une majorité parlementaire pour la remettre en cause. Les élus, qui ont apprécié l’accession au pouvoir administratif, et l’ont d’ailleurs souvent exercé avec talent, ne souhaitent pas y renoncer. La décentralisation est irréversible.

La réaffirmation des prérogatives étatiques passe donc par la déconcentration . En réalité, celle-ci sera régionale ou ne sera pas. D’une part, elle peut être plus facilement acceptée à ce niveau qu’à celui du département. La mission régionale (devenue secrétariat général pour les affaires économiques) a laissé une forte empreinte et donné l’habitude aux élus régionaux de traiter les grands problèmes d’équipement et d’expansion, alors que les conseillers généraux ont été beaucoup moins associés à cet ordre de préoccupations. D’autre part, les administrations centrales ont le sentiment que la réglementation ministérielle sera mieux respectée à l’échelon de la région, le département ayant une vocation plus interministérielle, moins spécifique. La déconcentration a donc de bons atouts pour réussir régionalement.

Mais, surtout, il appartient à l’État d’en décider ainsi et de donner à cette procédure la même vigueur que celle qui a été accordée à la décentralisation. Les préfets de région devraient hériter d’un certain nombre de compétences détenues par les ministères en matière, par exemple, de répartition des crédits pour les routes nationales, d’enseignement, de recherche, d’aménagement du territoire, de gros investissements de santé, de bâtiments publics.

Non seulement ce dispositif allégerait les administrations centrales, mais, en rééquilibrant les pouvoirs effectifs du représentant de l’État, donnerait à sa mission le poids nécessaire pour être, à la fois, le véritable coordinateur des actions nationales décentralisées, l’interlocuteur obligé du conseil régional pour le développement économique, et l’arbitre des opérations conjointes de l’État et de la région. À des collectivités mineures et une représentation étatique affaiblie succéderaient des régions fortes et un État solide en ses provinces.

En définitive, la régionalisation a été longue à s’imposer en France et reste en grande partie inachevée. En fait, deux grandes étapes devraient marquer son histoire.

Dans les années soixante, des pressions internes ont fait considérer qu’elle pouvait être l’occasion de franchir un stade nouveau de la démocratie . Elle devait, d’une part, prendre le contre-pied des excès séculaires du centralisme et du décalage croissant des potentialités économiques entre la région parisienne et le reste du pays et, d’autre part, saisir l’opportunité de canaliser vers des structures modernes les forces d’expansion récentes issues de l’explosion démographique et de la croissance industrielle.

Cependant, la faiblesse des convictions politiques, malgré un regain de la pensée libérale face au jacobinisme, et la persistance des préventions contre les provinces ont abouti à une organisation régionale hésitante et parfois ambiguë. La région n’a pas été la principale bénéficiaire du mouvement général de décentralisation et encore moins de la déconcentration. Les responsabilités effectives ont été partagées, de façon d’ailleurs déséquilibrée, entre le président de l’assemblée régionale et le représentant de l’État, tandis que l’assemblée délibérante ne bénéficiait pas d’un régime électif personnalisé et que les compétences déléguées aux nouvelles collectivités étaient en fait «retenues».

Une seconde étape de l’émancipation s’avère donc nécessaire, pour des raisons internes certes, mais aussi et surtout à cause de l’apparition de pressions extérieures décisives. Avec l’ouverture des frontières au sein de la Communauté économique européenne, la régionalisation apparaît maintenant comme une étape nouvelle de la vie des nations . Le problème change de dimension. Le sens de ses solutions aussi. Or la plupart des grands pays européens ont déjà renforcé leurs structures régionales et constitué des entités puissantes, peu nombreuses. Le choix de la France ne peut ignorer ces contingences, car la compétitivité future se mesurera en grande partie au niveau des échanges interrégionaux. La création de régions fortes, structurantes, à l’échelon desquelles pourront s’appréhender et se régler les problèmes de développement sur des bases globales et prospectives, paraît donc s’imposer. Le concept de petites régions, répartitives de compétences, doit être abandonné car la solide armature départementale pourvoit déjà aux tâches de gestion décentralisées.

Mais la vocation des grandes régions ne devrait pas tendre à l’universalité des compétences. Leur efficacité sera d’autant plus grande qu’elles sauront circonscrire leur action à leur domaine de prédilection: la mise en œuvre des stratégies de développement économique et l’exercice des fonctions prioritaires de créativité. À cette mission spécifique devront correspondre des moyens indépendants, notamment la maîtrise des ressources financières. Enfin, pour que ces aires nouvelles d’aménagement, économiquement et politiquement fortes, ne puissent mettre en cause les solidarités nationales, il faudra consolider la représentation de l’État dans les régions en procédant à une déconcentration effective des pouvoirs. L’équilibre se trouvera alors rétabli à un niveau de responsabilité plus élevé.

Une chance s’offre à la France de montrer, en matière de régionalisation, la voie à suivre. Elle ne répondra, en définitive, aux défis successifs de l’histoire qu’en situant leur solution dans la perspective des enjeux réels du temps, et non des nostalgies du passé. Il lui faut dominer ce qui la pousse.

Encyclopédie Universelle. 2012.

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